庹国柱：再论政策性农业保险产品的政府定价

原标题:党朱郭:政策性农业保险产品政府定价再探讨

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作者简介【/s2/】庹朱郭，【/s2/】首都经济贸易大学保险系教授，农村保险研究所所长。

文章来源:《保险理论与实务》2021年第10期

自1982年复业以来，我国农业保险取得了举世瞩目的成就。特别是2007年政策性农业保险制度建立后，为“三农”提供了强有力的风险保障，在一定程度上支持了“三农”发展，稳定和增加了农民收入，在保障粮食安全方面发挥了重要作用，有力支持了脱贫攻坚战的顺利实现，为实施乡村振兴战略做出了独特贡献。然而，在实施政策性农业保险的过程中，仍然存在许多问题，其中之一就是定价机制不当。政策性农业保险产品定价不仅是一个制度政策问题，更是一个保险经营问题，既关系到财政资金的使用效率，也关系到保险经营机构的实际利益，以及被保险农户的负担和参与积极性。因此，有必要对这一问题进行深入研究。

40年来，我国农业保险产品定价经历了从“投保人支付能力”到“精算均衡定价”再到“精算定价加协商定价”的演变。现行的“精算定价加协商定价”虽然得到了中央政府的挽救，但也带来了诸多问题:可能导致地方政府与保险公司之间的博弈，使得定价缺乏公平性，还可能引发恶性竞争、寻租等一系列问题，导致财政资金使用效率低下。笔者曾在《农民缴纳20%保险费问题分析——兼论政策性农业保险产品政府定价的必要性和可行性》一文中对政策性农业保险产品政府定价的必要性和可行性进行了初步探讨，本文在此作进一步分析。

一、中国农业保险产品

定价机制的演变

1。基于申请人支付能力的定价

改革开放后，我国农业保险业务最初是在没有金融支持的商业保险框架下开展的。当时，在我国逐步建立市场经济体制的背景下，同时由于农业保险发展经验、制度基础的缺乏，以及能够研究风险、开发产品、确定费率的强有力的行政技术机构的支持，农业保险产品的定价权被交给保险经营机构，种植业、养殖业的保险产品全部由机构自主定价。起初，只有中国人民保险公司(以下简称PICC)经营农业保险业务。当时农业保险是按照国家政策精神作为支农的一种手段，公司视之为“政策性业务”。一开始并不要求业务条线盈利，定价的主要依据是“农民负担得起”和“公司不盈利”，即定价是基于被保险人的支付能力，而不是遵循精算公平原则，补偿往往是“量入为出”。即便如此，在1994年之前的大多数年份里，PICC的农业保险业务都在亏损。

2。精算平衡定价

后来，PICC逐渐放弃了这种定价方法，开始实行精算均衡定价，选择风险，减少险种。虽然赔付率有所下降，但由于费率的提高，农民投保的积极性也受到影响，有效需求下降，农业保险业务萎缩。到2003年，PICC的农业保险保费收入只有2亿多元。鉴于这种基于支付能力的定价方式，笔者认为是不合理的。1986年中国保险学会年会上提出，农业保险的定价应以精算平衡原则为基础，而不是以农民的支付能力为基础，“买不起”的问题需要另辟蹊径。

2004年后，几家专业的农业保险公司相继成立。考虑到利润，他们产品的定价更注重精算平衡。至于农民不能接受精算费率的问题，我们需要另寻出路。当时的解决办法是让龙头企业和地方政府为参保农民缴纳一定的保险费，这些措施很快就体现在中央一号文件中，在2006年的中央一号文件和《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中，提出“龙头企业可以帮助农民参加农业保险”。

2007年，政策性农业保险制度开始试点建立。最初以“政府出资煽动农业保险市场”的思路为主，农业保险产品的定价仍由保险公司来做。定价原则是在利润适当的情况下进行精算平衡，即根据风险损失率确定纯费率，附加费率中应有适当的利润。

3。精算定价+协商定价

自2012年《农业保险条例》(以下简称《条例》)颁布以来，上述定价原则和方法发生了变化。《条例》规定:“财政补贴险种的保险条款和保险费率，由保险机构在充分听取省、自治区、直辖市人民政府财政、农业、林业部门和农民代表意见的基础上制定。“实践中出现过保险公司定价与地方政府议价的案例，这种情况下的定价已经转变为基于精算平衡的“协商定价”，即“精算定价加协商定价”

二。“精算定价加谈判定价”的问题

(一)现行“精算定价加谈判定价”

由于对保险公司定价缺乏信任，地方政府会与公司协商定价。采用“精算定价加协商定价”方式的初衷，一方面是充分利用保险公司的人力和技术资源，解决政府精算技术力量不足的实际困难，另一方面是由地方政府和监管部门对定价进行监督管理，确保定价的公平合理。然而，监管部门的人力和技术力量有限。他们虽然也考察产品和费率，但通常只考察条款的规范性和合理性，而费率的确定模型和估算无法考察验证，难以对价格的公平合理性做出正确判断。地方政府只根据行政经验而不是目标风险损失率来协商定价，科学有效性难以保证。《条例》中“精算定价加协商定价”的规定强化了“协商定价”的“规范”，但这一规范缺乏可操作性和监督性。近期文件中提到，政策性农业保险管理中“低利润”和“综合成本率控制在20%以内”的要求，实际上很难监控和判断。而且公司定价数据资源有限，拥有相关信息资源的政府部门有时也不愿意共享数据。公司很难获得足够的数据，而且成本很高。尤其是对于一些地方特产的定价，经常会出现拍脑袋的情况，定价的准确性也很难保证。

“精算定价加协商定价”的方法并没有使定价更加公平合理，但地方政府与公司之间的博弈也增加了监管和运营成本。在一些省份，地方政府不再征求采用保险公司的意见，而是根据行政经验或地方财政部门的补贴能力，直接规定保险产品的费率。精算定价加协商定价实际上已经成为没有精算基础的“地方行政定价”。

(2)竞价能解决问题吗？

一些地方政府由于对公司定价缺乏信任，希望通过招投标的方式解决现行定价体系中的信息不对称问题。于是，一些公司通过竞标中标后有选择地做生意——积极做对公司有利的项目，处理不利的项目，尽量不做亏本的项目。材料生产可以通过市场竞争促进技术进步和成本降低，从而提高经济效益和福利，节约政府采购成本。然而，基于风险损失率确定的农业保险纯费率是客观的，不能通过“谈判”或竞争来降低。但是运营费用率空的竞争很小，很难通过竞争来控制和调节费用率。无论是“谈判”还是投标，公司都是弱势方。通过这种方式将保险费降低到精算公平费率以下，公司很可能会降低对农民的补偿，从而引发更多的补偿纠纷。

竞价不能保证定价的公平合理。非但没有提高效率和福利，反而加剧了恶性竞争。该公司还将恶性竞争的成本转嫁给农民，引发了更多的赔偿纠纷，损害了农业保险的健康发展。

三。发达国家的农业保险

政策性农业保险定价经验:政府定价

所谓政策性农业保险的政府定价，是指政府或政府设立(或指定)的专业机构，根据法律法规和精算均衡定价原则，运用农业专业知识和保险技术手段，对约定的政策性农业保险产品确定公平合理的费率。在农业保险发达的国家，如美国、加拿大和日本，其政策性农业保险产品均由政府定价。美国于1939年开始实施政策性农业保险。起初，由政府成立的联邦农作物保险公司(FCIC)经营这些产品并为其定价。20世纪80年代后，美国农业保险管理体制改革，农业保险的直接管理权移交给商业保险公司，但产品的定价权始终掌握在FCIC手中。虽然允许商业保险公司开发新产品，但只是辅助性的，产品费率也要经过FCIC的审核批准。从1959年开始，加拿大各省相继成立了省政府所有的农作物保险公司或农业保险公司，经营权和定价权一直掌握在政府所有的公司手中。虽然日本农业保险主要由基于其农业协会的农业保险合作社经营，但农业保险产品的开发和精算定价一直由负责农业保险监管的农林农业部财务部门负责。笔者曾与这些国家的相关专家沟通过这个问题，他们也认为政策性农业保险(他们称之为“政府支持的农业保险”)由政府定价是公平、最有效率的，也是对财力负责的。从发达国家农业保险的定价经验来看，政策性农业保险由政府定价是最佳选择。

我国《价格法》第十八条指出:政府在必要时可以对下列商品和服务实行政府指导价或者政府定价: (一)与国民经济发展和人民生活密切相关的少数商品的价格；(2)少数资源稀缺商品的价格；(三)自然垄断下的商品价格；(四)重要公用事业价格；(五)重要公益服务的价格。虽然第四十七条指出“利率、汇率、保险费率、证券期货价格由有关法律、行政法规规定，本法不适用”，但政策性农业保险仅采用保险形式和保险再分配机制，是政府购买的农业风险管理服务，本质上是国家农业发展政策和财政转移支付政策，对我国农业、农村和农民发展至关重要。政策性农业保险作为一项发展和转移支付政策，有其政策目标，应考虑政策效果和财政资金使用效率。从这个角度来看，政策性农业保险由政府定价，有法可依。

四。政策性农业保险

政府定价的好处

准公共产品的定价既要遵循公平合理原则，又要遵循效率原则。政策性农业保险作为一种准公共产品，可以通过政府定价更好地把握这些原则。

一是通过政府定价，减少地方政府与公司之间的无效或低效博弈，既能保证定价的公平合理，又能节约监管和运营成本，有助于提高财政资金的使用效率。

二是通过政府定价，在更加科学合理定价的基础上，也避免了一些数据无法共享的问题。与公司相比，政府部门拥有丰富的数据资源，掌握气象、灾害损失和农业生产的历史数据，获取数据方便、成本低。特别是有些数据是保密的，不方便公司使用，而且是政府定价，避免了这个问题。

第三，通过政府定价，上述“低利润”和“综合费用率控制在20%以内”的要求易于监控，有助于实现农业保险计划的成本控制，打消地方政府因信息不对称而产生的疑虑和不信任。通过政府定价，将减少持续管理的“违法”弊病，提高监管效率。政府定价的费率失去了灵活性，保险公司不会接受当地政府通过协议要求更多赔偿，也不会要求政府帮助减少赔偿。长期存在的“约定赔偿”等问题可能会得到解决。

此外，政府定价有利于实施长期讨论决定的费率分区和差异化费率，将大大减少保险经营中的逆向选择，减少寻租空并增加农业保险经营的科学性和公平性。政府直接投保的农业保险产品定价，也有利于我国农业再保险公司再保险的精准定价和再保险业务的管理，提高再保险业务的效率，对双方再保险公司都有利。定价后，政府可以放开公司在服务上的竞争，这为建立农业保险市场良性有效的竞争机制创造了更好的条件。政府可以根据政策需求确定产品开发和定价，需要重点扶持的项目可以适当引导和鼓励，更有利于政策目标的实现。

五、政策性农业保险

政府定价的中国计划

农业保险产品由政府定价，需要有足够技术实力的机构(类似美国农业部的“风险管理局”)进行农业风险调查评估、风险分区和费率分区。在此基础上，根据政府农业保险发展规划，开发产品并进行精算定价。鉴于我国农业保险制度和发展的实际情况，直接实现政府定价是不现实的。可行的方案是利用独立于政府和公司的第三方专业技术力量，根据政府的需求和要求对农业保险产品进行定价。

(一)现有技术基础

据笔者调查，经过十几年的发展，我国很多农业保险研究机构都可以承接政府需要的这些技术服务。如中国农业科学院农业信息研究所农业风险与保险研究中心、中国农业大学经济管理学院农业保险研究中心、西南财经大学保险学院农业保险研究中心、南开大学农业保险研究中心、浙江大学公共管理学院农业保险研究团队、河北经贸大学农业保险研究团队， 南京农业大学金融学院农业保险研究团队、内蒙古农业大学经济管理学院农业保险研究中心等。 此外，还有一些农业保险研究可用的技术力量，如中国财产再保险公司、北京师范大学灾害与风险研究团队、北京林业大学林业保险研究团队、中国气象科学院农业风险研究团队、山东农业大学经济管理学院农业保险研究团队等。这些机构有不同的专业和技术特点。只要是政府组织的，这些机构就能很快满足需求。

(二)两种运行模式

要充分利用这些社会技术资源，实现政府定价，有两种不同的运作模式:

第一种方式，政府部门委托或配合上述研究机构。建立农业风险管理与保险研究基地，从事包括风险分区与评估、费率分区与实施方案制定、保险产品开发、费率精算、保险经营效率与财政资金运用评估等工作。

第二种方式，政府部门委托中国农业再保险公司。通过中国农业再保险公司和这些研究机构，我们将共同建立农业风险管理和农业保险研究基地，承担上述计划和工作。

农业保险研究基地建设不仅是实现政府对农业保险产品定价的重要途径，也是政策性农业保险健康高质量发展的重要基础和支撑。

(三)计划推进路线

鉴于初期缺乏经验，我们需要循序渐进。可以从棉花、大豆、生猪、奶牛等三大主粮作物和重要农产品入手，实行政府定价，逐步构建技术服务体系。获得经验后，我们可以扩展到其他重要的农产品。几年后，我们将努力最终实现以政府定价为主，公司定价为辅的定价体系和体系。

在政府定价实现之前，有必要对现行的定价体系进行一些改革。一是禁止地方政府无精算依据的“地方行政定价”，也应禁止竞争性定价。二是对定价进行实质性审批。在原有条款费率审查制度的基础上，应加以完善。通过组建专家团队，将费率评审交给专家团队，根据产品申报公司提供的数据和模型进行真正的实质性评审。

(四)所有各方仍需合作

通过上述两种运作模式实现政府定价，需要制度保障和多方合作。应颁布法律法规，明确我国政策性农业保险由政府定价。上述研究机构还需要政府相关部门(如财政部、农业农村部、中国银行业监督管理委员会、国家林草局、国家气象局等)的密切配合。)定价时，尤其是提供数据支持时，这也应该在法律法规中有所规定。

编辑:余小寒

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